السلطات الادارية المستقلة

مقدمة









تجسدت ظاهرة العولمة التي تبنتها الجزائر من خلال إزالة الحدود الاقتصادية
بين الدول لضمان حرية تداول السلع و انسحاب الدولة من الحقل الاقتصادي و
انتقالها من دولة متدخلة إلى دولة ضابطة الأمر الذي صاحبه ظهور أشكال جديدة
للضبط و التي تسمح بالحفاظ على نزاهة المنافسة و المتمثلة في السلطات
الإدارية المستقلة.
بدأ هذا النوع من الهيئات في الظهور في البلدان الغربية حيث أن المعروف في الولايات المتحدة الأمريكية تسميتها بالوكالات المستقلة
Independent agencies أو لجان الضبط المستقلة independent regulatory
commissions و يرجع المؤلفين ظهورها إلى محاولة تجميد سياسيا إدارة متدخلة
، تطوير الاختصاص المهني، ضمان استقرار المؤسسات الموضوعة تحت حماية
الكونغرس، تفضيل ملائمة و تناسب نشاط الإدارة .
و يرجع البعض ظهورها في فرنسا إلى ضرورة وضع باسم المنفعة العامة مايعوّض
انسحاب الدولة و منحها مهام جديدة لا يمكن تخويلها إلى الإدارة التقليدية.
و عليه فان ظهور السلطات الإدارية المستقلة أساسه منع السلطة السياسية من
التدخل في التسيير المباشر لبعض النشاطات و الوصول إلى إشراك المتعاملين
الاقتصاديين و الاجتماعيين في وضع القواعد المنظمة لتلك المجالات.
أما البعض الآخر فيرجع ظهورها إلى تدهور التدرج القانوني تحت تأثير القوات
الاقتصادية الخاصة التي تهدف إلى التملص من الخضوع للقانون وذلك بوضع أشكال
جديدة لضبط النشاطات الاقتصادية .
إن تبني الجزائر لاقتصاد السوق أدى إلى انسحابها من الميدان الاقتصادي
وألزمها تبني الأساليب المعروفة في تلك الأنظمة منها مبدأ حرية التجارة و
الصناعة الوضع الذي صاحبه إنشاء السلطات الإدارية المستقلة.
تمّ إنشاء أول هيئة في الجزائر في سنة 1990 في مجال الإعلام ، حيث كيّفها
المشرع بأنها هيئة إدارية مستقلة ، وتلتها إنشاء عدة سلطات أخرى منها من
يكيفها صراحة و منها من يتغاضى عن ذلك. ففي القطاع المالي تمّ إنشاء مجلس
النقد و القرض و اللجنة المصرفية بموجب القانون رقم 90/10 المؤرخ في
14/04/1990، المتعلق بالنقد و القرض الملغى بالأمر رقم 03/11 المؤرخ في
26/08/2003، المتعلق بالنقد و القرض . و تمّ تأسيس في مجال البورصة لجنة
تنظيم و مراقبة عمليات البورصة بموجب المرسوم التشريعي رقم 93/10 المؤرخ في
23/05/1993، المعدل و المتمم، المتعلق ببورصة القيم المنقولة.
فقد نص المشرع الجزائري على أن مجلس النقد و القرض سلطة نقدية وأضاف أن
لجنة تنظيم و مراقبة عمليات البورصة سلطة ضبط مستقلة دون أن يكيف اللجنة
المصرفية صراحة ، و نظرا لخصوصية المركز القانوني للسلطات الإدارية
المستقلة سنحاول التطرق إلى طبيعتها القانونية في الفصل الأول من حيث أنها
سلطات  المبحث الأول، و بوصفها إدارية المبحث الثاني، مع كونها مستقلة
 المبحث الثالث مع حصر مجال دراستنا في القطاع المالي، ومحاولة
التأكد هل هي حقّا سلطات؟ وإذا ما اعتبرناها إدارية فما هي الانعكاسات
المترتبة عن ذلك؟ وأخيرا هل تعتبر استقلاليتها مطلقة أو نسبية؟
تهدف الدولة إلى تحقيق الضبط الاقتصادي من خلال إقامة التوازن في السوق
والسهر على احترام القواعد المنظمة له من طرف الأعوان الاقتصاديين إلا أن
ذلك لا يتأتى إلا بتجميع عدة وسائل متفرقة أصلا بين عدة هيئات في يد هيئة
واحدة.
و على خلاف الرقابة القضائية أو الإدارية التقليدية اللتان تخضعان إلى مبدأ
الفصل بين السلطات و الفصل بين مهام المتابعة و التحقيق و الحكم ، و تحت
غطاء الفعالية تمّ منح مختلف الاختصاصات  التنظيمية، الرقابية، التحكيمية
والقمعية للسلطات الإدارية المستقلة حيث يسمح لها ذلك التجميع في الوسائل
والصلاحيات بحسن تنظيم و مراقبة القطاع المكلفة بتنظيمه وهو موضوع الفصل
الثاني.
إن المعروف أصلا أن السلطة التنظيمية مخولة دستوريا لرئيس الجمهورية ورئيس
الحكومة ورغم ذلك فان المشرع قد منح اختصاص التنظيم في القطاع المالي
المبحث الأول لكل من مجلس النقد و القرض و لجنة تنظيم و مراقبة عمليات
البورصة و عليه يتوجب علينا التطرق إلى ممارسة هذا الاختصاص: فما هي
مجالاته؟ ماهي القيود الواردة على هذا الاختصاص؟ وما مدى دستوريته؟ وما هي
أشكال الرقابة الممارسة عليه؟
كما خوّل المشرع لكل من مجلس النقد و القرض و اللجنة المصرفية و لجنة تنظيم
و مراقبة عمليات البورصة اختصاصات رقابية هامة المطلب الأول من المبحث
الثاني ، فما هو نطاق تلك الرقابة ؟ماهي وسائلها والنتائج المترتبة عنها؟

كما تمارس لجنة تنظيم و مراقبة عمليات البورصة اختصاص تحكيمي المطلب
الثاني من المبحث الثاني، على خلاف مجلس النقد و القرض و اللجنة المصرفية
اللذان لايتمتعان بهذا النوع من الاختصاصات، فماهي كيفيات ممارسته؟
إن السلطة لقمعية الممنوحة للسلطات الإدارية المستقلة المبحث الثالث هي
الأهلية التي يمنحها القانون لها للمعاقبة على خرق القوانين و الأنظمة كل
منها في المجال الذي تنظمه ، وهي السلطة التي تتجاوز المبدأ التقليدي و
الذي يقضي بالاختصاص الاستئثاري للقضاء في مجال التوقيع الجزاء. و عليه
سنحاول التطرق إلى تجسيد السلطة القمعية التي خصّ بها المشرع اللجنة
المصرفية و لجنة تنظيم و مراقبة عمليات البورصة دون مجلس النقد و القرض و
ما مدى دستوريتها؟ وكيف تتم ممارستها؟ هل هي مطلقة أم أنها مقيدة بشروط و
ماهي الإجراءات المتبعة؟
يتضح لنا من خلال السلطة القمعية الممنوحة للسلطات الإدارية المستقلة في
القطاع المالي في الجزائر، تبني ما يعرف بظاهرة إزالة التجريم
ونقل اختصاص الردع من القضاء إلى تلك السلطات وأمام ذلك فان التساؤل
المطروح : هل تكفل المشرع بتأطير تلك السلطة القمعية الممنوحة لها؟ وهل أن
نقل الاختصاص القمعي رافقه نقل في الضمانات المكرسة أصلا أمام القضاء؟
ومن أجل الإجابة على كل هذه التساؤلات و الإشكالات المطروحة سنتبع الخطة الآتية:
مقدمة
الفصل الأول: الطبيعة القانونية للسلطات الإدارية المستقلة في القطاع المالي في الجزائر
المبحث الأول:الطابع السلطوي
المطلب الأول: مظاهر الطابع السلطوي في الهيئات الإدارية المستقلة
الفرع الأول: إصدار القرارات التنفيذية
الفرع الثاني: دعوى تجاوز السلطة
المطلب الثاني:تقدير الطابع السلطوي في الهيئات الإدارية المستقلة
الفرع الأول: حالة تمتع الهيئة الإدارية المستقلة بالشخصية المعنوية
الفرع الثاني: حالة افتقار الهيئة الإدارية المستقلة للشخصية المعنوية
المبحث الثاني: الطابع الإداري.
المطلب الأول: تجسيد الطابع الإداري في السلطات الإدارية المستقلة
الفرع الأول: من حيث الجانب العضوي
الفرع الثاني: من حيث الجانب المادي (الموضوعي)
المطلب الثاني: انعكاسات الطابع الإداري للسلطات الإدارية المستقلة
الفرع الأول: المصلحة العامة و نشاط السلطات الإدارية المستقلة
الفرع الثاني : امتيازات السلطة العامة و السلطات الإدارية المستقلة
المبحث الثالث:الطابع الاستقلالي
المطلب الأول: تجسيد استقلالية السلطات الإدارية
الفرع الأول: من الجانب العضوي
الفرع الثاني: من الجانب الوظيفي
الفرع الثالث: دستورية طابع الاستقلالية
المطلب الثاني: حدود الاستقلالية
الفرع الأول: من حيث الجانب العضوي
الفرع الثاني: من الجانب الوظيفي
الفصل الثاني: اختصاصات السلطات الإدارية المستقلة في القطاع المالي في الجزائر
المبحث الأول: الاختصاصات التنظيمية
المطلب الأول: ممارسة الاختصاص التنظيمي.
الفرع الأول: مجالات التنظيم
الفرع الثاني: تقييد السلطة التنظيمية
الفرع الثالث: دستورية السلطة التنظيمية
المطلب الثاني: الرقابة على الاختصاص التنظيمي
الفرع الأول: علاقتها بالسلطة التنفيذية
الفرع الثاني: الرقابة القضائية
المبحث الثاني: الاختصاصات الرقابية و التحكيمية
المطلب الأول: الاختصاصات الرقابية
الفرع الأول: نطاق الرقابة
الفرع الثاني: وسائل ممارسة الرقابة
الفرع الثالث: نتائج الرقابة
المطلب الثاني :الاختصاصات التحكيمية
الفرع الأول : شروط الاختصاص التحكيمي.
الفرع الثاني : إجراءات الاختصاص التحكيمي .
المبحث الثالث:الاختصاصات القمعية.
لمطلب الأول:تجسيد السلطة القمعية.
الفرع الأول:الجزاء الإداري و التعدي على اختصاص القاضي الجزائي
الفرع الثاني:ممارسة السلطة القمعية.
المطلب الثاني:نطاق تأطير السلطة القمعية
الفرع الأول:خضوع السلطة القمعية للضمانات القانونية
الفرع الثاني:خضوع السلطة القمعية للرقابة القضائية
الخاتمة




















الفصل الأول:



الطبيعة القانونية للسلطات الإدارية المستقلة في القطاع المالي في الجزائر


























في سبيل مسايرة النمط الاقتصادي الجديد، عمدت الجزائر إلى الإسراع نحو
تكييف منظومتها التشريعية، وذلك لتبدأ بالانسحاب التدريجي من الحقل
الاقتصادي و تتحول من دولة متدخلة إلى دولة ضامنة و ضابطة. ويصاحب ذلك
التغيير ظهور أشكال جديدة من الهيئات للضبط الاقتصادي تتمثل في السلطات
الإدارية المستقلة.
وباستقراء أحكام النصوص القانونية المنشئة لتلك الهيئات لاسيما في القطاع
المالي الذي تتمحور حوله دراستنا فان المشرع قد لايكيف الهيئة صراحة أو
انه ينص على تكييف غير شامل لذلك ارتأينا التطرق في هذا الفصل إلى الطبيعة
القانونية للسلطات الإدارية المستقلة في القطاع المالي في الجزائر مع
الإشارة إلى انه لايوجد نموذج لتلك السلطات ولا أحكام عامة  شروط ، خصائص،
أنواع محددة.....، فسنتطرق إلى الطابع المميز لها مع إسقاطه على الهيئات
المنشئة في القطاع المالي.
المبحث الأول :الطابع السلطوي
من أولى الخصائص المميزة لتلك الهيئات المعروفة بالسلطات الإدارية المستقلة
هو الطابع السلطوي حيث يعطي لها مكانة مميزة و يثير إشكالات سوف نحاول
التطرق لها ،و تجدر الملاحظة إلى أن فكرة القرار الإداري و السلطة
الإدارية و الطعن لتجاوز السلطة أفكار مرتبطة حتى و لو أن النصوص قد لاتشير
إليها.
المطلب الأول: مظاهر الطابع السلطوي في الهيئات الإدارية المستقلة
يعتبر الفقه أن من أهم العناصر المميزة للهيئة المعروف على أنها سلطة هي
قدرتها على إصدار القرارات التنفيذية و جواز الطعن قضائيا في القرارات التي
تصدرها على أساس تجاوز السلطة.
من المعروف أن السلطة تعتبر احد الأركان الواجب توافرها لتكوين دولة ما و
التي تمارسها كل من الحكومة (السلطة التنفيذية) و البرلمان( السلطة
التشريعية) و القضاء( السلطة القضائية) ، فهل تعتبر تلك الهيئات المعروفة
بالسلطات الإدارية المستقلة سلطة رابعة؟
إن تكييف هيئة ما على أنها سلطة دون أن تتمتع بسلطة قرار حقيقية يؤدي بنا
إلى تبني مفهوم جديد لفكرة السلطة و التي لا نعتبرها دون نفع و لكن تتناقض
مع المفاهيم القانونية المعروفة ، فهل ذلك هو الحال بالنسبة لما يعرف
بالسلطات الإدارية المستقلة و بالتحديد تلك التي تنشط في القطاع المالي في
الجزائر؟
و حسب الأستاذ P.Sabourin فانه إذا كانت الهيئات التي تتم دراستها لاتتمتع
لابسلطة إصدار الأنظمة و لابسلطة اتخاذ القرارات الفردية التي تلحق بحدها
الآذى لايمكن وصفها بالسلطات الإدارية و تعتبر القرارات التنفيذية و
السلطات الإدارية و الطعن لتجاوز السلطة ذات ارتباط وثيق حتى ولو لم تشر
إليه النصوص.
فتعتبر تلك السلطات هيئات تتمتع بسلطة حقيقية لاتخاذ قرارات على شكل أنظمة
أو قرارات فردية الأمر الذي يجعلها محلا لدعوى تجاوز السلطة.و إذا كان من
الممكن أن ينص المشرع صراحة على أن هيئة ما سلطة إلا انه قد يصمت بالنسبة
للبعض الآخر دون أن ينفي ذلك عليها طابعها السلطوي.
الفرع الأول: إصدار القرارات التنفيذية
تتميز السلطة، حسب، G.Dupuis ، بعون وتمارس اختصاصات ولاتكتفي بانجاز مجرد
مهام ممنوحة، يمكنها تعديل المركز القانوني عن طريق أعمال ضبط فردية أو
جماعية، سواء عن طريق قرارات أو اتفاقيات ...
نقصد بوصف الهيئات الإدارية المستقلة على أنها سلطات و أن لا تكون مجرد
هيئات استشارية تنصب مهمتها على تقديم الآراء وإنما تتمتع بسلطة إصدار
قرارات، يعود اختصاصها التقليدي إلى السلطة التنفيذية. و يترتب عن إصدارها
جميع الآثار الخاصة بالقرارات الإدارية التنفيذية من افتراض المشروعية و
بالتبعية امتياز الأسبقية.
أـ سلطة إصدار الأنظمة
فحسب الأستاذ عمار عوابدي يعرف القرار الإداري التنظيمي بكونه الطائفة من
القرارات الإدارية التي تتضمن قواعد عامة و مجردة تنطبق على عدد من الحالات
غير محددة بذاتها، وموجهة لعدد غير محدد من الأشخاص.
وحسب الأستاذ J. Rivero الذي يميز بين القانون و النظام ويعرف هذا الأخير
على انه العمل ذات البعد العام والذي يصدر عن سلطة تنفيذية ، من كل هذا
يتضح لنا أن القرار التنظيمي يصدر عن سلطة إدارية.
أما حسب الأستاذ G.Vedel فإن النظام يعرف من الجانب العضوي و المادي.
عضويا فالنظام هو العمل الإداري، قرار تنفيذي متخذ من طرف رئيس السلطة
التنفيذية أو من طرف السلطات الإدارية التابعة بالنسبة للأنظمة الثانوية. و
من الجانب المادي ، يمتاز من بين مجموع الأعمال الإدارية بكونه يتضمن
أحكام عامة و مجردة و يحتج به على باقي الأعمال الإدارية و التي لاتعتبر
أنظمة.
على خلاف الهيئات التي يمكن وصفها بالهيئات الاستشارية فان السلطات
الإدارية المستقلة تعتبر حقا سلطات باعتبار أن القانون قد أعطى لها صلاحية
إصدار الأنظمة كما هو الحال بالنسبة لمجلس النقد و القرض و لجنة تنظيم
ومراقبة عمليات البورصة دون اللجنة المصرفية التي لم يمكنها المشرع من
السلطة التنظيمية .
تشهد التطورات الاقتصادية تطور دور الدولة من الدولة المتدخلة إلى الدولة
المنظمة حيث رافق ذلك الانتقال ظهور ما يعرف بظاهرة تفتيت سلطة الدولة حيث
يتم إعفاء السلطة التنفيذية من بعض المهام سيما في مجال الضبط و التنظيم
المحكم للسوق و تحويلها إلى أشكال جديدة من الهيئات هي السلطات الإدارية
المستقلة و تبعا لذلك أصبح المشرع يمنح اختصاصات تنظيمية للبعض منها.
فقد جاء النص على أن مجلس النقد سلطة نقدية في المادة 62 من الأمر رقم
03/11 المؤرخ في 26/08/2003 و المتعلق بالنقد و القرض مخول له مجموعة من
المهام و التي يجسدها عن طريق إصدار الأنظمة، حيث تضيف نفس المادة على أن
المجلس يمارس سلطاته ،في إطار نفس الأمر، عن طريق الأنظمة.
إضافة إلى الدور الاستشاري الذي يتمتع به المجلس حيث تتم استشارته من طرف
الحكومة في كل مسألة تتعلق بالنقد و القرض أو كل مسالة يمكن أن تنعكس على
الوضع النقدي، فان المجلس يتمتع بسلطة قرار مستقلة حيث يصدر قرارات تنفيذية
وتنشر في الجريدة الرسمية.
و لا تعتبر لجنة تنظيم و مراقبة عمليات البورصة مجرد هيئة استشارية بل هيكل
له سلطة إصدار القرارات سيما التنظيمية لكونها مكلفة من طرف التشريع بمهمة
تنظيم سوق القيم المنقولة ومراقبتها طبقا لنص المادة30 من المرسوم
التشريعي 93/10 المؤرخ في 23/05/1993 ، المعدل و المتمم، و المتعلق ببورصة
القيم المنقولة.
و تتولى اللجنة، السالف ذكرها في مجال البورصة، تنظم عمليات البورصة و
مراقبتها بتنظيم سوق القيم المنقولة و بسن تقنينات متعلقة بمجموعة من
المجالات المنصوص عليها في المادة 31 من المرسوم التشريعي رقم 93/10 المؤرخ
في 23/05/1993 ، المعدل و المتمم، و المتعلق ببورصة القيم المنقولة.
و تجدر الملاحظة أن المشرع لم يمكن اللجنة المصرفية من سلطة إصدار الأنظمة
حيث انه مكن مجلس النقد و القرض من ذلك باعتباره السلطة النقدية التي تتولى
السلطة التنظيمية و باعتبار الهيئتين تمارسان في نفس المجال نرى أن المشرع
أراد تفادي إصدار أنظمة متناقضة تنظم نفس المجال.
ب ـ إصدار القرارات الفردية
تعتبر القرارات الفردية النوع الثاني من الأعمال الإدارية بعد الأنظمة و
التي يمكن تعريفها على أنها الطائفة من القرارات الإدارية الموجهة لشخص
محدد أو لعدد معين من الأشخاص .
و قد قام الأستاذ J. Rivero بتمييزها عن القرارات التنظيمية التي تخص فردا
بذاته أو حالة معينة ، و قام الأستاذ G.Vedel بتعريفها على أنها تلك التي
لاتكون تنظيمية و قد تخص شخص واحد أو عدة أشخاص و تجدر الإشارة إلى أن
التمييز نوعي و ليس كمي.
إضافة إلى سلطة إصدار التنظيمات التي تتمتع بها البعض من السلطات الإدارية
المستقلة، فان المشرع منح لها سلطة إصدار القرارات الفردية ضمن الاختصاصات
التي تتمتع بها. إن مجلس النقد و القرض يمثل سلطة باعتباره يتخذ قرارات
تنفيذية منها القرارات الفردية التي تمس أشخاص محددة ذاتيا. و في هذا
الصدد تنص المادة62 من الأمر 03/11 المؤرخ في 26/08/2003 و المتعلق بالنقد و
القرض على أن المجلس يصدر القرارات الفردية المتعلقة بالترخيص بفتح البنوك
والمؤسسات المالية، وتعديل قوانينها الاساسية، وسحب الاعتماد. ويمنح
التراخيص بفتح مكاتب تمثيل للبنوك الأجنبية ، وتفويض الصلاحيات في مجال
تطبيق التنظيم الخاص بالصرف و القرارات المتعلقة بتطبيق الأنظمة التي يسنها
المجلس.
كما تصدر اللجنة المصرفية قرارات فردية بحكم الاختصاصات الممنوحة لها طبقا
للمادة105من الأمر 03/11 المؤرخ في 26/08/2003 و المتعلق ببورصة القيم
المنقولة ، وفقا للإجراءات المنصوص عليها في المادة 107 من نفس الأمر ونذكر
منها مثلا قرار تعيين قائم بالإدارة مؤقت أو مصفي ...
و في هذا الصدد سبق لمجلس الدولة الجزائري أن تطرق للطبيعة القانونية للجنة
المصرفية في القرار رقم 2129 المؤرخ في 08/05/2000 بين يونين بنك و بنك
الجزائر الذي يقضي في إحدى حيثياته « عن طبيعة اللجنة المصرفية: حيث انه من
الثابت إن القرار المطعون فيه يذكر أن رئيسها صرح قبل مناقشة الموضوع أنها
تشكل جهة قضائية مختصة. لكن حيث أن الجهات القضائية تفصل بين الأطراف في
حين أن اللجنة المصرفية تشكل هيئة رقابية وهيئة عقابية مهنية. حيث انه من
جهة أخرى فان الإجراءات المطبقة أمام الجهات القضائية تحدد عن طريق القانون
في حين أن أغلبية الإجراءات المطبقة أمام اللجنة المصرفية قد تم تحديدها
عن طريق نظام داخلي. حيث انه في الأخير الطعن ضد قراراتها يشكل طعن
بالبطلان يجعل تصنيف قرارها ضمن القرارات الإدارية و من ثم يتعين القول كما
استقر عليه الفقه أن اللجنة المصرفية تشكل سلطة إدارية مستقلة.»
و تصدر لجنة تنظيم و مراقبة عمليات البورصة قرارات فردية اثر ممارستها
الاختصاص الرقابي و التأديبي والتحكيمي طبقا للمواد 30، 35، 52و56 من
المرسوم التشريعي93/10المؤرخ في 23/05/1993، المعدل و المتمم، و المتعلق
ببورصة القيم المنقولة.
يتضح لنا إن من خلال ما سبق أن السلطات الإدارية المستقلة الثلاثة في
القطاع المالي في الجزائر تتمتع بسلطة إصدار القرارات الفردية على خلاف
الأنظمة التي لا تصدرها إلا تلك التي تتمتع بالاختصاص التنظيمي الحال
الثابت لمجلس النقد و القرض و لجنة تنظيم و مراقبة عمليات البورصة.
وفي إطار سلطة إصدار القرارات الإدارية التنفيذية و حسب J.Chevalier يتجلى
المركز الحقيقي للسلطات بوجود سلطة القرار، و يؤكد أن السلطات الإدارية
المستقلة هي حقيقة سلطات من الجانبين. أولا باعتبار وظيفتها لاتتمثل في
التسيير و إنما هي الضبط ...و ثانيا و من اجل انجاز مهامها تتمتع بسلطة
القرار و التي تسمح لها بتعديل النظام القانوني و الوضعيات الفردية...
الفرع الثاني: دعوى تجاوز السلطة
وفقا لمبدأ المشروعية أو مبدأ سيادة القانون، مبدئيا جميع القرارات
الإدارية تخضع لرقابة القضاء سواء بإلغاء هذه القرارات أو التعويض عنها.
فمن أهم الميزات التي يتمتع بها القرار الإداري التنفيذي القابلية للطعن
لتجاوز السلطة و ذلك مهما كان الأساس الذي يبنى عليه سواء عدم الاختصاص،
عيب في الشكل، الانحراف في السلطة ومخالفة القانون و التي لاتشكل سوى أشكال
لعدم المشروعية بالمفهوم الواسع أي لخرق القانون من طرف الإدارة.
و قد جاء النص عليها في المادة 07 ، 231 و 274 من قانون الإجراءات المدنية و
المادة 9 من القانون العضوي 98/01 المتعلق باختصاصات مجلس الدولة و تنظيمه
و عمله، ويقتصر دور القاضي على إلغاء العمل الإداري الانفرادي دون تعديله
أو التعويض كأصل واستثناءا وطبقا لنص المادة 276 من قانون الإجراءات
المدنية التي تسمح له بالفصل في طلب التعويض المرتبط بدعوى الإلغاء.
و تتضح قيمة الطعن لتجاوز السلطة باعتباره وسيلة لمعاقبة عدم مشروعية
الأعمال الإدارية من خلال مقارنته بباقي الوسائل الإجرائية الأخرى منها
التظلم الادخاري الذي لايسعى بالضرورة إلى ضمان احترام مشروعية من طرف
الإدارة بل يمكن أن يؤسس على اعتبارات الملائمة والعدالة. و باعتبار
الهيئات الإدارية المستقلة سلطات فهل تكون القرارات التي تصدرها قابلة
للطعن فيها على أساس تجاز السلطة؟
فقد نص المشرع الجزائري في المادة65 من الأمر رقم 03/11 المؤرخ في
26/08/2003 و المتعلق بالنقد و القرض على انه يكون النظام الصادر و المنشور
وفقا للمادة 64 من نفس الأمر موضوع طعن بالإبطال يقدمه الوزير المكلف
بالمالية أمام مجلس الدولة ، يتضح لنا أن المشرع أعطى صلاحية الطعن في
الأنظمة التي يصدرها المجلس إلا أنه حصرها في يد الوزير المكلف بالمالية.
إلا انه فتح المجال للطعن بالبطلان في القرارات الفردية المتخذة وفقا
للفقرات أ،ب و ج من المادة 62 من الآمر المذكور أعلاه لكل شخص مستهدف
بالقرار مباشرة.
وبصدد القرارات التي تتخذها اللجنة المصرفية فان المادة 107من الأمر 03/11 و
المتعلق بالنقد و القرض على أن القرارات المتعلقة بتعيين قائم بالدارة
مؤقتا أو المصفي و العقوبات التأديبية وحدها التي تكون قابلة للطعن القضائي
، نلاحظ أن المصطلح جاء عاما دون تدقيق لنوع الطعن .
و الطعن لتجاوز السلطة هو طعن قضائي كما هوا لطعن بالنقض أمام المحكمة العليا إلا أن الطعن في قرارات اللجنة المصرفية يكون أمام
مجلس الدولة ، مما يؤكد أن الطعن يكون من اجل التاكد من مشروعية تلك القرارات وعدم تجاوز هذه الأخيرة لسلطاتها.
ونفس الملاحظة تبقى صحيحة بالنسبة للطعون التي تقدم ضد اللوائح التي تصدرها
لجنة تنظيم و مراقبة عمليات البورصة حيث أن المشرع أشار إليها في المادة
33 من المرسوم التشريعي رقم 93/10 المؤرخ في 23/05/1993 ، المعدل و المتمم،
و المتعلق ببورصة القيم المنقولة حين تطرق المشرع إلى إمكانية تأجيل تنفيذ
أحكام اللائحة المطعون فيها بتوفر الشروط المطلوبة قانونا دون تحديد نوع
الطعن مكتفيا بالنص على انه قضائي.
و فيما يخص القرارات التي تصدرها في طار ممارسة اختصاصاتها التأديبية و
التحكيمية ، تنص المادة 57 من المرسوم التشريعي رقم 93/10 المذكور آنفا
على أن القرارات التأديبية قابلة للطعن بالإلغاء أمام مجلس الدولة دون أن
يخص بذلك القرارات التحكيمية مما يجعلها بمنآي عن تلك الطعون .
و عليه ومن اجل منع كل التباس فعلى المشرع التدخل و النص صراحة على طبيعة
الطعن سيما أن السلطات الإدارية المستقلة لاتدخل ضمن أي نوع من الهيئات
الواردة في المادة 09 من القانون العضوي رقم 98/10 المتعلق باختصاصات مجلس
الدولة.
المطلب الثاني:تقدير الطابع السلطوي في الهيئات الإدارية المستقلة
إن الطابع السلطوي الذي يصبغ مجموعة هيئات إدارية مستقلة والمعروفة بتسمية
تبعا لذلك بالسلطات الإدارية المستقلة يعتبر ذات أهمية قصوى حيث يترتب عن
ذلك قدرتها على اتخاذ القرارات التنفيذية وإصدارها و ما يترتب عن ذلك من
امتياز الأسبقية لافتراض مشروعيتها و إمكانية استعمال الإكراه ، إضافة إلى
أنها تكون قراراتها قابلة للطعن لتجاوز السلطة أي أن يصبح لها حق اللجوء
إلى القضاء سواء كمدعية أو مدعى عليها.
إلا أن التأكيد على هذا الطابع و مع غياب نموذج موحد لهذا النوع من السلطات
و أمام انعدام قواعد شاملة لكل السلطات الإدارية المستقلة فانه يتبادر إلى
الذهن و من اجل التمعن أكثر هل ينطبق عليها حقا وصف بالسلطات؟ فهل هي
سلطات باتّم معنى الكلمة؟
الفرع الأول: حالة تمتع الهيئة الإدارية المستقلة بالشخصية المعنوية
إن وجود الشخصية المعنوية ليس محصور في القانون الإداري ولكنها تتمتع
بأهمية خاصة فيه، فإذا كان الشخص في القانون العادي يمكن أن يكون إما
طبيعيا أو معنويا ففي القانون الإداري يكون دائما معنوي يتولى تمثيل
الإدارة.
إن الشخصية المعنوية هي كل مجموعة من الأشخاص تستهدف غرضا مشتركا، أو
مجموعة من الأموال، ترصد لمدة زمانية محددة لتحقيق غرض معين بحيث تكون هذه
المجموعة من الأشخاص مستقلة عن العناصر المالية للشخصية المعنوية. أي أن
تكون لها أهلية قانونية لاكتساب الحقوق و التحمل للالتزامات، بحيث تكون
لهذه المجموعة من الأشخاص أو الأموال مصلحة جماعية مشتركة مستقلة عن
المصالح الذاتية و الفردية لأفراد المجموعة.
تكرس الشخصية المعنوية وجود أشخاص قانونية غير الإنسان ويعرفها Waline على
أنها مجموعة مراكز مصالح محمية قانونا ، وعلى خلاف الشخص الطبيعي فان حياة
الشخص المعنوي غير محددة بالوفاة التي تخص الأشخاص الطبيعية . وإذا كان
يجوز للشخص الطبيعي العمل على تحقيق كل مصلحة شرعية إلا أن الشخص المعنوي
لايمكنه إلا العمل للوصول الى المصالح التي انشيء من اجلها .
وإذا كان الشخص الطبيعي يكتسب الشخصية القانونية بمجرد ميلاده فان الشخص
غير الطبيعي لايكتسبها إلا إذا منحها له المشرع صراحة بنص القانون أو
بتحديد مجموعة شروط لابد من توافرها من اجل اكتساب الشخصية المعنوية.
يترتب على منح القانون الشخصية المعنوية لمجموعة عدة نتائج ورد النص عليها
في المادة 50 من القانون المدني لاسيما الذمة المالية و الأهلية القانونية
في الحدود التي يقررها القانون وحق التقاضي.
و عليه و باعتبار أن لجنة تنظيم و مراقبة عمليات البورصة وصفها المشرع
بكونها سلطة ضبط مستقلة إلا إن التساؤل يبقى قائما هل أنها حقا سلطة باتّم
معنى الكلمة؟
طبقا لنص المادة 20 من المرسوم التشريعي رقم 93/10 و المتعلق ببورصة القيم
المنقولة فانه تؤسس سلطة ضبط مستقلة لتنظيم عمليات البورصة و مراقبتها
،تتمتع بالشخصية المعنوية و الاستقلال المالي، الأمر الذي يترتب عنه جميع
الحقوق المترتبة عن التمتع بالشخصية القانونية من أهلية تقاضي، استقلال
مالي ،...
وباستقراء النصوص القانونية فان اللجنة تتمتع باستقلال مالي سيما أنها تحصل
الآتاوى عن الأعمال والخدمات التي تؤديها من المستفيدين الأمر الذي يؤكد
تمكنها من ممارسة صلاحياتها كسلطة، ولو أنه هناك من ينقد كون أن تحديد
قواعد أساس هذه الآتاوى وحسابها وتحصيلها يتم عن طريق التنظيم.
كما أنها تتمتع بأهلية التقاضي نظرا لكونها تتمتع بالشخصية المعنوية مما
يسمح لها بان تكون مدعية أو مدعى عليها، فيمكن الطعن فيما يصدر عنها من
قرارات و يمكن لها مقاضاة كل من يصيبها بضرر.
تحتوي اللجنة على أمانة مزودة بمصالح إدارية وتقنية يتم تحديد تنظيم هذه
الأخيرة و سيرها ووضعية مستخدميها القانونية في لائحة تصدرها اللجنة حسب ما
تقضي به المادة 29 من المرسوم التشريعي رقم 93/10 . إن تمكين اللجنة من
ذلك عامل مساهم في ممارسة اختصاصها كسلطة تتمتع بامتيازات السلطة العامة
بحيث تحدد قواعد السير بطريقة تسمح لها من الانتفاع من تلك المزايا من أجل
إنجاز مهامها.
الفرع الثاني: حالة افتقار الهيئة الإدارية المستقلة للشخصية المعنوية
إن تمتع هيئة ما أو مجموعة بالشخصية المعنوية لا يكون إلا بنص القانون أو
بتوافر الشروط المحددة قانونا و هو ما لا يتوفر لا في مجلس النقد و القرض و
لا في اللجنة المصرفية. و تعتبر الشخصية المعنوية ذات تأثير هام في ممارسة
سلطة ما جميع الصلاحيات المترتبة عن وصفها بالطابع السلطوي.
كما سبقت الإشارة إليه فان المشرع الجزائري نص صراحة على أن مجلس النقد و القرض سلطة نقدية، فهل فعلا هو كذلك؟
بالرجوع إلى نص المادة 50 من القانون المدني الجزائري، السالفة الذكر، فانه
من أهم النتائج المترتبة على منح الشخصية المعنوية، الاستقلال المالي
والإداري وحق التقاضي ،و الأهلية القانونية.
وبالرجوع إلى أحكام الأمر رقم 03/11 المؤرخ في 26/08/2003 و المتعلق بالنقد والقرض، فان تبليغ مشاريع أنظمة المجلس إلى
الوزير المكلف بالمالية و استدعاء المجلس للاجتماع يتم من طرف المحافظ مدير بنك الجزائر.
وطبقا لنص المادة 64 من الأمر رقم 03/11 و المتعلق بالنقد و القرض فان
المحافظ يتولى إصدار الأنظمة التي تصبح نافذة و كذلك القرارات التي تصدر في
المجالات المصرفية ، و هو الأمر الذي يعتبر انتقاص للأهلية القانونية
للمجلس كسلطة معترف بها حيث أن المنطق يتطلب أن ينص القانون على اختصاص
المجلس في إصدار قراراته سواء التنظيمية أو الفردية.
و نفس الملاحظة تكون صحيحة بالنسبة للجنة المصرفية حيث أنها تفتقر للشخصية
المعنوية مما يجعل ممارسة صلاحياتها كسلطة أمر مردود عليه. فنجد أن الأهلية
القانونية للجنة تتجسد من عدة نواحي منها الجانب الإداري إلا انه و طبقا
لنص المادة106 الفقرة الأخيرة من الأمر رقم 03/11 و المتعلق بالنقد و القرض
فان اللجنة تزود بأمانة عامة يحدد مجلس إدارة البنك صلاحياتها وكيفيات
تنظيمها وعملها بناء على اقتراح من اللجنة.
و يعتبر الجانب المالي عنصر هام يمكّن السلطات الإدارية المستقلة من ممارسة
صلاحياتها كسلطة و عليه فان افتقار كل من مجلس النقد و القرض و اللجنة
المصرفية للشخصية المعنوية وعدم تمتعهما بالاستقلال المالي أدى إلى
الانتقاص من الطابع السلطوي لها و عليه فلا تعتبر سلطات باتّم معنى الكلمة.

المبحث الثاني: الطابع الإداري
إن الأمر الذي يفرض نفسه هو وصف سلطات الضبط بالطابع الإداري و ذلك ما تتفق
عليه أعمال المجالس الشعبية و النصوص التشريعية لبعض تلك السلطات
واجتهادات مجلس الدولة و المجلس الدستوري بتوجهها نحو ربطها بالجهاز
الإداري.
و من جهة أخرى فان التصريح القانوني باختصاص القاضي الإداري بشان المنازعات
الخاصة بتلك السلطات و تمسك هذا الأخير بالفصل فيها حتى دون نص القانون
يؤكدان تمتعها بهذا الطابع إلا أن ذلك لا يمنع من الشك في طابعها الإداري
سيما بالنسبة لتلك التي تتمتع بالاختصاص القمعي كما هو حال كل من اللجنة
المصرفية و لجنة تنظيم ومراقبة عمليات البورصة و هو الأمر الذي يقربها من
الطابع القضائي.
المطلب الأول: تجسيد الطابع الإداري في السلطات الإدارية المستقلة
إن الطابع الإداري للسلطات الإدارية المستقلة أمر مفروغ منه عندما يكيفها
القانون صراحة بذلك إلا انه و في الحالة المخالفة يتعين علينا البحث في
العناصر المميزة للإدارة للقول ما إذا كانت حقّا إدارية.
إن المشرع الجزائري قد سبق له أن كيّف صراحة بعض السلطات المستقلة
بالإدارية منها مجلس المنافسة و ذلك بموجب المادة 23 من الأمر رقم 03/03
المؤرخ في 19/07/2003 و المتعلق بالمنافسة ، إلا انه هناك من الهيئات التي
يكيفها بسلطات ضبط مستقلة مثلما هو حال لجنة تنظيم و مراقبة عمليات البورصة
أو بكونها هيئات مستقلة وعليه يتعيّن علينا أن نستشف طابعها الإداري من
المعايير المميزة لهذا الطابع.
إن المعروف فقها أن كلمة الإدارة تتضمن معنيين: الأول يخص نشاط التسيير و
الثاني يخص الجهاز أو الأجهزة التي تتولى ذلك النشاط، فكلا المعنيين الأول
مادي و الثاني عضوي فان الكلمة تستعمل في الأعمال الخاصة و الأعمال
العمومية. إلا انه وبالمفهوم الضيق فان استعمالها يخص عموما الإدارة
العمومية والتي يعنى بها مجموعة الأجهزة و التي من خلالها يتم تسيير و
انجاز مهام عمومية .
تهدف الإدارة في نشاطها إلى تحقيق الصالح العام أو مايسمى المنفعة العمومية
و من اجل ذلك لها اللجوء إلى استعمال القوة العمومية كلما اقتضتها
الضرورة.
و عليه كلمة الإدارة تتضمن مفهومين: مفهوم عضوي و مفهوم موضوعي أو مادي و من اجل التدقيق في هذه الفكرة نتطرق إليها من الجانبين .
الفرع الأول: من حيث الجانب العضوي
حاول العديد من الشراح تعريف الإدارة معتمدين على الجانب العضوي حيث يرى
البعض أنها مجموعة الأجهزة التي بتأثير من السلطة السياسية تضمن تدخل
الدولة كشخص عمومي و الأشخاص العمومية الأخرى (في الجزائر الولاية و
البلدية و المؤسسات العمومية) أي مجموع المرافق العمومية في الحياة اليومية
بمختلف أوجهها الاجتماعية الاقتصادية...أي الشؤون العمومية.
وتعرف الإدارة من الجانب العضوي على أنها مجموع الهيئات التي تتكفل بالنشاط
الإداري منها الدولة، الولاية، البلدية، المؤسسات العمومية الإدارية ،...

إن مشاركة الأجهزة العمومية في النشاط الإداري يختلف باختلاف الأنظمة
السياسية في كل بلاد ويقصد بالإدارة عموما الأجهزة التي لها مهمة العمل على
توفير مختلف متطلبات الجماعة.
و تتمثل هذه الأجهزة على سبيل المثال في السلطات التالية: السلطات المركزية
(رئيس الجمهورية، رئيس الحكومة، الوزراء،...) السلطات المحلية لنظام عدم
التركيز( الوالي، رئيس الدائرة،...)السلطات اللامركزية الإقليمية(رئيس
المجلس الشعبي البلدي،...) السلطات اللامركزية المرفقية (مدير مؤسسة
عمومية).
وكما سبقت الإشارة إليه فان السلطات الإدارية المستقلة قد لا يكيفها
القانون صراحة بذلك سيما كما هو الحال في القطاع المالي في الجزائر حيث
نجد خاصة اللجنة المصرفية التي أثارت إشكال فيما يخص كونها سلطة أدارية أو
هيئة قضائية، و كذا لجنة تنظيم و مراقبة عمليات البورصة و اللتان تتضمنان
في تشكيلتهما عنصر القضاة وعليه نتساءل هل تعتبر تلك السلطات ذات طابع
إداري من الجانب العضوي؟
للإجابة على هذا التساؤل فانه يتوجب علينا تفحص تلك السلطات من حيث
تشكيلتها و البحث في تنوع التشكيلة و انتماء أعضائها، سيما أن تلك السلطات
توصف بالمستقلة و بمعنى آخر فهي ليست تابعة للسلطة التنفيذية و عليه ألا
تعتبر تشريعية أو قضائية؟ و باستبعاد الطابع التشريعي لتلك السلطات لكونها
لا تعتبر تمثيليات شعبية منتخبة ،فهل تمتاز بالطابع القضائي؟
فطبقا للمادة 58 من الأمر 03/11 المؤرخ في 26/08/2003 و المتعلق بالنقد
والقرض فان مجلس النقد و القرض يتشكل من أعضاء مجلس إدارة بنك الجزائر و
شخصيتين تختاران بحكم كفاءتهما في المسائل الاقتصادية و النقدية ، و حسب
المادة 18 من نفس الآمر فان مجلس إدارة بنك الجزائر يتكون من المحافظ
رئيسا و نواب المحافظ الثلاثة و ثلاثة موظفين ذوي أعلى درجة معينين في
المجال بموجب كفاءتهم في المجال الاقتصادي و المالي. من خلال هذه التشكيلة
يتبين لنا انتفاء عنصر القضاة و كون معظمهم ذات تكوين إداري اقتصادي الأمر
الذي يعزز الطابع الإداري للمجلس .
أما فيما يخص تشكيلة اللجنة المصرفية و طبقا لنص المادة 106 من الأمر
03/11 المتعلق بالنقد و القرض السالف الذكر فإنها تتكون من المحافظ رئيسا،
ثلاثة أعضاء يختارون بحكم كفاءتهم في المجال المصرفي و المالي و المحاسبي و
قاضيين ينتدبان من المحكمة العليا.
يتضح لنا من خلال تشكيلة اللجنة أنه على مجموع ستة أعضاء فان اثنان منهم
قضاة و هو أمر يساهم في إبعاد الوصف الإداري عنها سيما انه ثار نقاش حولها :
هل تعتبر هيئة إدارية أو جهة قضائية؟
و تجدر الإشارة إلى أن المشرع الجزائري قد قام بتقليد المشرع الفرنسي دون
محاولة معالجة الإشكالات التي طرحت حتى على مستواهم و التي تكفل المشرع
الفرنسي بها حيث اعتبر اللجنة البنكية ذات طبيعة مزدوجة : إدارية و قضائية
حينما تمارس اختصاصها التأديبي.
آلا أن المشرع الجزائري لم يتكفل بحل الإشكال على خلاف نظيره الفرنسي، كما
أن توافر عنصر القضاة ليس حاسما في استبعاد الطابع الإداري عن اللجنة حيث
أننا نجد سلطات أخرى تتضمن عنصر القضاة و رغم ذلك وصفها المشرع بالإدارية
مثلما هو حال مجلس المنافسة ، و سنتطرق في النقاط اللاحقة إلى باقي
الإشكالات فيما يخص طبيعة اللجنة المصرفية.
أما بالنسبة للجنة تنظيم و مراقبة عمليات البورصة فان المشرع وصفها بكونها سلطة ضبط مستقلة دون أي إشارة للطابع الإداري،
علما أن فكرة سلطة ضبط لا تعتبر تكييف بأتم معنى الكلمة سيما أن المقصود
بها هي وظيفة الضبط الاقتصادي و الضرورة تقتضي البحث عن التكييف الحقيقي
للجهاز ، وعليه سنحاول تكييفها من الجانب العضوي من خلال تفحص تنوع أعضائها
و الجهة التي ينتمون إليها.
تعتبر تشكيلة اللجنة معيارا من بين المعايير الشكلية التي يمكن الاستناد
إليها الطابع الإداري أو القضائي للجنة و ذلك بالنظر خاصة في صفة الأعضاء
المكونين لها و أسلوب تعيينهم.
و تتكون لجنة تنظيم و مراقبة عمليات البورصة من قاض يقترحه وزير العدل، عضو
يقترحه الوزير المكلف بالمالية، أستاذ جامعي يقترحه الوزير المكلف
بالتعليم العالي، عضو يقترحه محافظ بنك الجزائر، عضو مختار من المسيرين
للأشخاص المعنويين المصدرة للقيم المنقولة، عضو يقترحه المصف الوطني
للخبراء المحاسبين و محافظي الحسابات و المحاسبين المعتمدين مع الإشارة إلى
أنهم جميعا يعينون حسب قدراتهم في المجالين المالي والبورصي طبقا لنص
المادة 22 من المرسوم التشريعي رقم 93/10 المؤرخ في 23/05/1993 ، المعدل و
المتمم، و المتعلق ببورصة القيم المنقولة، و عليه تتبين بوضوح أغلبية
الأعضاء من الإداريين مما يلح بالطابع الإداري للجنة.
و تجدر الملاحظة إلى التمثيل الضئيل لعنصر القضاة حيث انه من بين ستة أعضاء
نجد قاض واحد، الآمر الذي يجعل من اللجنة تبتعد بطبعها عن الجهة القضائية
الفرع الثاني: من حيث الجانب المادي (الموضوعي)
و حسب المفهوم المادي فان الإدارة تعرف على أنها نشاط الأجهزة المشار إليها
من خلال المفهوم العضوي و الذي تهدف من خلاله إلى تحقيق المصلحة العمومية.
فهي من جهة الوظائف التي تقوم بها الإدارة و المتمثلة في الضبط الإداري و
المرفق العمومي و من جهة أخرى ما تملك من وسائل قانونية لتحقيق هذه الوظائف
و هي الأعمال الإدارية.
و عليه فان الإدارة حسب المفهوم المادي هو مجموع النشاطات التي تقوم بها
الإدارة و التي تهدف من خلالها إلى تحقيق المصلحة العامة فانه لابد من
تمييز الإدارة عن التشريع، القضاء و الحكومة. Jean Rivero وحسب هذا
المفهوم دائما و حسب الأستاذ
و يمكن التمييز بين العمل الإداري و العمل التشريعي من وجهتين: وجهة نظر
عضوية تأخذ بعين الاعتبار الجهة المصدرة للعمل حيث يصدر النشاط التشريعي عن
السلطة التشريعية ممثلة في البرلمان و النشاط الإداري عن السلطة
التنفيذية. و من وجهة نظر مادية فإننا نعتد بمحتوى و موضوع العمل حيث نقول
أن عمل ما تشريعي أو إداري لما يتضمن محتواه موضوع يدخل ضمن مواضيع أو ضمن
نطاق اختصاص السلطة التشريعية أو التنظيمية على الترتيب.
و قد جرت العادة على ربط الإدارة مع السلطة التنفيذية، هذه الأخيرة المكلفة
أساسا بتنفيذ القوانين و ذلك من خلال العمل على نشرها و التذكير بالقواعد
الخاصة بها، مع استعمال الإكراه إن اقتضى الأمر ذلك. كما أنها مكلفة
بالحفاظ على النظام العام بمختلف معانيه عن طريق استعمال وسائل الضبط
الإداري.
وتتسع فكرة تنفيذ القوانين أكثر مما تبدو عليه من الوهلة الأولى و تضع على عاتق السلطة التنفيذية عدة مهام منها:
1. مهمة نشر القوانين و التذكير بالقواعد الخاصة بها، فان كانت المصادقة
على القوانين تجعلها تنفيذية إلا أن النشر هو الذي يجعل الاحتجاج بها على
الغير ممكنا.
2. إمكانية استعمال القوة من اجل ضمان تنفذ القوانين و هو الأمر المقصور للسلطة التنفيذية.
3. تنفيذ القوانين قد يتم عن طريق المهام الموكلة مباشرة للسلطة التنفيذية و
ذلك من خلال إصدار تنظيمات تطبيقية للقوانين التي تصدرها السلطة التشريعية
.
4. كما أن تنفيذ القوانين بالمفهوم الواسع للكلمة يتضمن الحفاظ على النظام
العام و ضمان سير المرافق العمومية. و يعرف النظام العام حسب الأستاذ
Georges Vedel على انه حد أدنى من الشروط الأساسية من اجل حياة اجتماعية
أساسها امن الممتلكات و الأشخاص، السكينة و الصحة العموميين . كما تتضمن
الفكرة أبعاد اقتصادية ...و هو ما يتم عن طريق ما يدعى الضبط الإداري.
و عليه و تبعا لكل ما سبق فان اعتبار هيئة ما ذات طابع إداري فالأصل أنها
تتولى بالمهام السالف بيانها و أن كان من الممكن حصرها في مجال دون الآخر
أو بالنسبة لأشخاص دون الآخرين.
إلا أن الإدارة بالمفهوم المادي يقصد بها نشاط و المعروف تقليديا أن
الإدارة ليست النشاط الوحيد للسلطة التنفيذية إلا أن الإدارة لا تتولاها
إلا السلطة التنفيذية .
كما أن الإدارة تتم عن طريق استعمال امتيازات السلطة العامة و التي قد
تتخلى عنها إن اقتضت الضرورة ذلك مثلا حالة السرعة وبالتبعية تتصرف كأشخاص
القانون العادي.
خلاصة لما سبق ، يمكن القول أن المفهوم التقليدي للإدارة أنها نشاط السلطة التنفيذية تحت نظام امتيازات السلطة العمومية .
و من اجل القول بالطابع الإداري للسلطات الإدارية المستقلة في القطاع
المالي في الجزائر ، يطرح التساؤل هل أنها تتولى المهام المعروفة للإدارة
سيما تنفيذ القوانين ؟
فمن الجانب المادي فان مهام هذه الهيئات هو السهر على تنفيذ القوانين كل في
المجال الذي تختص به . وبالرجوع إلى الأمر 03/11 المؤرخ في 26/08/2003 و
المتعلق بالنقد و القرض نجد أن مجلس النقد و القرض مكلف بإعداد الأنظمة في
المجالات المخصصة له قانونا و من اجل تطبيقها له إصدار القرارات الفردية
التي يراها ضرورية لذلك.
و تتكفل اللجنة المصرفية بمراقبة مدى احترام البنوك و المؤسسات المالية
الأحكام التشريعية و التنظيمية المطبقة عليها و تفحص شروط استغلالها و تسهر
على نوعية وضعياتها المالية و تسهر على احترام قواعد حسن سير المهنة طبقا
لنص المادة 105 من الأمر 03/11 المذكور أعلاه . يتضح لنا أن اللجنة
المصرفية أعطى لها المشرع صراحة اختصاص السهر على تنفيذ القوانين و هو
الاختصاص الممنوح للإدارة والتي عادة ما يتم ربطها بالسلطة التنفيذية.
أما فيما يخص لجنة تنظيم لجنة تنظيم و مراقبة عمليات البورصة و التي تمّ
إنشاؤها من اجل تنظيم سوق القيم المنقولة و مراقبتها و ذلك بالسهر خاصة على
حماية الادخار المستثمر في القيم المنقولة أو المنتوجات المالية الأخرى
التي تتم في إطار اللجوء العلني للادخار و السير الحسن لسوق القيم المنقولة
و شفافيتها ومن اجل ذلك منح لها المشرع سلطات تنظيمية ، رقابية و عقابية و
التي تمارسها عموما عن طريق إصدار أنظمة و قرارات فردية و تسهر على تنفيذ
تلك القرارات و هي المهام التي تتولاها السلطات الإدارية لا القضائية.
تنص المادة 35 من الأمر رقم 93/10 المؤرخ في23/05/1993 ، المعدل و المتمم، و
المتعلق ببورصة القيم المنقولة على انه:« تتأكد اللجنة من أن الشركات
المقبول تداول قيمها المنقولة في بورصة القيم المنقولة، تتقيد بالأحكام
التشريعية و التنظيمية السارية عليها و لاسيما في مجال القيم المنقولة و
عقد الجمعيات العامة، و تشكيلة أجهزة الإدارة و الرقابة وعمليات النشر
القانونية.
وتأمر هذه الشركات، عند الاقتضاء، بنشر استدراكات فيما إذا لوحظت حالات سهو في الوثائق المنشورة أو المقدمة.»
و كما سبقت الإشارة إليه فيما يخص الشك الذي قد يثور باعتبارها سلطة عقابية
و بالتبعية تكييفها على أنها جهة قضائية إلا أن ذلك مستبعد بعدما اخضع
المشرع القرارات التأديبية التي تصدرها لرقابة القاضي عن طريق دعوى الإلغاء
و عليه فلا يمكن وصف تلك القرارات بالقضائية ، الأمر الذي يتطلب أن تكون
محلا للطعن بالنقض .
من خلال ماسبق يتضح لنا أن كل من مجلس النقد والقرض واللجنة المصرفية
ولحنة تنظيم ومراقبة عمليات البورصة سلطات ذات طابع إداري من خلال المهام
الموكلة لها سيما تنفيذ القوانين و الذي يعتبر من الاختصاص الأصيل للسلطة
التنفيذية و الإدارات التابعة لها .
وتجدر الملاحظة، ومع دخول الجزائر اقتصاد السوق، إلى انسحاب الدولة من
السوق حيث انه بعدما أن كانت متدخلة أصبحت منظمة و حتى في مجال التنظيم
أصبحت تمنحه لهيئات متخصصة في المجالات المراد تنظيمها مما أدى إلى ظهور
طائفة جديدة إلا وهي السلطات الإدارية المستقلة والتي منحت لها مجموعة من
السلطات التي كانت سابقا ملك للسلطة التنفيذية وهي الظاهرة التي سماها
الفقه بتفتيت سلطة الدولة ».Difraction du pouvoir étatique «
المطلب الثاني: انعكاسات الطابع الإداري للسلطات الإدارية المستقلة
من خصائص الإدارة أنها تمارس اختصاصاتها و ذلك بهدف تحقيق المنفعة العامة و
التي تتغير من وقت لآخر، وحسب الأشكال الاجتماعية، والمعطيات السيكولوجية،
والتقنيات إلا انه وان كان المضمون يتغير إلا أن الهدف يبقى نفسه.
وإذا كانت العلاقات بين الأشخاص العاديين مبنية على المساواة و قائمة على
أساس مبدأ التراضي و سيادة الإرادة و التي تتجسد في شكل اتفاقات عموما و
عقود خصوصا إلا أن الإدارة و باعتبارها تسعى إلى تحقيق الصالح العام و الذي
لئيمكن تجسيده باستعمال الوسائل المعروفة بين الخواص وعليه زودت الإدارة
بما يعرف بامتيازات السلطة العمومية و اللجوء إلى استعمالها لا يكون دائما
إلزاميا.
تتجسد إرادة الإدارة سيما عند تعاملها مع الأشخاص العاديين في شكل عقد إلا
أن القرار الانفرادي يبقى التقنية المميزة للنشاط الإداري و الأكثر
استعمالا ولا سيما مع الخصائص التي يتميز بها القرار الإداري لكونه تنفيذي و
ما يترتب عن ذلك من امتياز الأولوية و إمكانية استعمال الإكراه من اجل
تنفيذه نظرا لافتراض الشرعية فيه ، ويختص القضاء الإداري في الطعون
المرفوعة ضد تلك القرارات.
و بعدما توصلنا إلى تكييف السلطات محل الدراسة بالطابع الإداري و ذلك سواء
من الجانب العضوي أو الجانب المادي فان التساؤل الذي يطرح نفسه : هل كرّس
المشرع الجزائري الانعكاسات المترتبة عن اعتبار تلك السلطات إدارية؟ هل
تهدف تلك السلطات إلى تحقيق منفعة عمومية؟ هل لها استعمال امتيازات السلطة
العمومية؟ هل لها إصدار قرارات تنفيذية تتصف بامتياز الأسبقية وإمكانية
استعمال الإكراه لتنفيذها؟ أمام أية جهة يتم الطعن ضد قرارات تلك السلطات؟
الفرع الأول: المصلحة العامة و نشاط السلطات الإدارية المستقلة
لقد جاءت السلطات الإدارية المستقلة في القطاع الاقتصادي عموما و في
القطاع المالي خصوصا من اجل ضمان مهمة الضبط الاقتصادي و التي كانت سابقا
من اختصاص السلطة التنفيذية التي تسعى من خلالها إلى تحقيق المصلحة العامة
، فهل تسعى السلطات الإدارية إلى تحقيق المنفعة العامة؟
كانت الجزائر تتدخل في مختلف النشاطات الاقتصادية إلا انه و بعد اعتمادها
اقتصاد السوق أدى بها إلى الانسحاب من السوق، الظاهرة التي تتجسد من خلال
خصخصة المؤسسات العمومية و التخلي عن الاحتكارات التي كانت تقصرها على
نفسها منها التجارة الخارجية ، البنوك والمؤسسات المالية، التأمينات، النقل
الجوي ...و التي أصبحت تخضع لمبدأ حرية المنافسة. ولم يقتصر ذلك المبدأ
على تلك المجالات بل أصبح يشمل نشاطات المرافق العمومية التقليدية و التي
كانت على عاتق السلطة العمومية منها تسيير واستغلال للموارد المائية،
التعليم العالي،...
فبعدما كانت الدولة تتدخل في النشاط الاقتصادي من حيث الأطر القانونية،
التوجيه، الرقابة و ذلك من خلال تنظيمات دقيقة وشاملة دون مساهمة أية جهة
أخرى في ذلك ، و أصبحت تكتفي بوضع حد أدنى من القواعد الواجب احترامها و
ذلك باسم النظام العام الاقتصادي الجديد.
فكانت الدولة متدخلة وأصبحت منظمة عن طريق انسحابها من السوق إلا أن ذلك
صاحبه ظهور أشكال جديدة تتمثل في السلطات الإدارية المستقلة منها المختصة
في القطاع المالي و التي أصبح يقع على عاتقها مهمة الضبط الاقتصادي عموما
التي كانت الدولة تتولاها.
فأصبحت هذه الأخيرة تتكفل بوضع القواعد القانونية المنظمة لمجال النشاط
الذي تختص به سيما عن طريق إصدار التنظيمات كما هو حال مجلس النقد و القرض و
لجنة تنظيم ومراقبة عمليات البورصة و التي من خلالها تهدف إلى الحفاظ على
النظام العام الاقتصادي و لذي من خلاله تحقق منفعة عامة.
و حسب بعض الفقه فان ميلاد السلطات الإدارية المستقلة مرتبط بضرورة وضع
تصحيح لانسحاب الدولة وعدم اخذ على عاتقها أي تعهد أو التزام و ذلك باسم
الصالح العام، و يترتب عن ذلك الانسحاب مهام جديدة و التي لايمكن تخويلها
للإدارة الكلاسيكية.
و باستقراء أحكام الأمر رقم 03/11 المؤرخ في 26/08/2003 و المتعلق بالنقد و
القرض يتبين لنا أن كل من مجلس النقد و القرض واللجنة المصرفية يهدفان من
خلال نشاطهما إلى تحقيق الصالح العام حيث يتولى المجلس بإعداد الأنظمة التي
من خلالها يحافظ على النظام العام الاقتصادي و تتكفل اللجنة بالسهر على
تنفيذ الأحكام التشريعية و التنظيمية في مجال النقد و القرض و الاستغلال
الأمثل للبنوك و المؤسسات المالية ، الأمر الذي يؤدي إلى خدمة المجتمع
بأسره من خلال حسن سير الدورة الاقتصادية.
و كذلك الحال بالنسبة للجنة تنظيم و مراقبة عمليات البورصة و التي تتكفل
بتنظيم سوق القيم المنقولة مما يسمح بتحقيق الصالح العام من خلال تحقيق
مصلحة الأشخاص المصدرة للقيم و الجمهور و هو ما يتحقق من خلال تحقيق حركية
الاقتصاد و عدم ركوده و تفادي الأزمات التي قد يتلاقاها المتعامل
الاقتصادي.



الفرع الثاني : امتيازات السلطة العامة و السلطات الإدارية المستقلة
من أهم الآثار المترتبة على اعتبار هيئة ما إدارية هو تمتعها بامتيازات
السلطة العمومية التي يمنحها لها القانون و ذلك من اجل تحقيق الأهداف
المرجوة منها و الصالح العام يعتبر أهمها ، فهل تتمتع السلطات الإدارية
المستقلة بتلك الامتيازات سيما أنها ذات طابع إداري؟
تعرف امتيازات السلطة العامة بكونها نظام قانوني متميز بالشروط و الإجراءات
غير المألوفة في القانون العادي والمعترف بها للأشخاص التي تمارس نشاطها
في إطار السيادة الوطنية.
إن الاعتراف بالسيادة الوطنية يتطلب منح أجهزة الدولة بعض الإمكانيات غير
المألوفة في القانون لعادي من اجل التوصل إلى انجاز المهام الموكولة لها
سيما تنفيذ القوانين المهمة التي تتولاها الإدارة والتي يعطيها القانون بعض
الامتيازات غير المألوفة منها: نزع الملكية للمنفعة العامة، حق الحجز،
إعداد أنظمة الضبط الإداري، إمكانية استعمال القوة العمومية لتنفيذ بعض
القرارات.
و باعتبار أن السلطات الإدارية المستقلة هيئات إدارية فهل منح لها القانون
بعض من تلك الشروط والإجراءات غير المألوفة في القانون العادي من اجل تحقيق
الضبط الاقتصادي؟
من أهم الخصوصيات التي تتمتع بها السلطات الإدارية المستقلة التي تعتبر
الشكل الجديد للضبط هو الجمع بين عدة مهام متفرقة في إطار سير و تنظيم
الإدارة الكلاسيكية، هذا الجمع يعطي لها الوسائل الضرورية لممارسة شاملة
وحقيقية و هذه الخصوصية هي العلامة المميزة لها.
وتختلف مهام تلك السلطات في القطاع المالي في الجزائر من واحدة لأخرى حيث يمارس مجلس النقد و القرض اختصاصات تنظيمية
رقابية بينما تتمتع اللجنة المصرفية باختصاصات رقابية و قمعية و تجمع بينها
جميعا لجنة تنظيم و مراقبة عمليات البورصة إضافة إلى الاختصاص التحكيمي
الممنوح لها بصريح النص.
إذن يخول القانون صراحة لمجلس النقد و القرض و لجنة تنظيم ومراقبة عمليات
البورصة صلاحية التنظيم و يخول لهذه الأخيرة و اللجنة المصرفية صلاحية
تنفيذ تلك الأنظمة، مما يجعل الأعمال التي تصدر عن تلك السلطات إعمال
إدارية ، قرارات تنفيذية و التي تعتبر تجسيد لممارسة امتيازات السلطة
العامة الممنوحة تقليديا للإدارة.
ويعتبر القرار التنفيذي الإجراء النموذجي لنشاط الإدارة، المستعمل عمليا، و
الأكثر تمييزا من وجهة نظر الفقه : أن السلطة العامة تتجسد بوضوح من
خلالها ففي القانون الإداري يمكن للإدارة تعديل الوضعيات القانونية
بإرادتها المنفردة دون رضا المعني بالأمر و هو امتياز مميز للسلطة
العمومية و القرار الإداري هو الذي من خلاله تجسد تلك الإمكانية.
و المعروف فقها أن كل قرار تنفيذي يترتب عنه مجموعة آثار حيث انه و بمجرد
صدوره وقبل فحصه من طرف القاضي يتمتع بامتياز الأسبقية نظرا لافتراض
مشروعيته مما يجعله الطعن بشأنه غير موقف للتنفيذ.
و بالرجوع إلى نص المادة 63 من الأمر رقم 03/11 و المتعلق بالنقد و القرض
فان القرارات التي يصدرها المجلس تكون نافذة مهما يكن مضمونها و ذلك بعد
عرضها على الوزير المكلف بالمالية الذي يمكنه اقتراح ما يراه ضروريا من
تعديلات و التي كون المجلس ملزما بالاجتماع
بشأنها و غير ملزم بالأخذ بها و هو الأمر الذي يؤكد كون قرارات المجلس
تنفيذية دون أن يكون للطعن الذي قد يرفع ضدها اثر موقف طبقا لنص المادة 65
من نفس الأمر.
و نفس الملاحظة تبقى صحيحة بالنسبة للجنة المصرفية حيث تكون قراراتها
جميعا قابلة للتنفيذ حتى بالنسبة لتلك المسموح بالطعن القضائي ضدها طبقا
لما تقضي به المادة 107 من الأمر 03/11 المذكور آنفا.
كما أن القرارات التي تصدرها لجنة تنظيم ومراقبة عمليات البورصة تكون نافذة
رغم الطعن فيها إلا أن ذلك ليس مطلق حيث انه يمكن الأمر بتأجيل تنفيذها
حالة الطعن القضائي إذا كان تنفيذها سيؤدي إلى نتائج واضحة الشدة و الإفراط
أو طرأت وقائع جديدة
بالغة الخطورة منذ نشرها.
يتضح لنا عدم إطلاق خاصية التنفيذ بالنسبة للوائح التي تصدرها لجنة تنظيم و
مراقبة عمليات البورصة و التي يمكن الأمر بإيقاف تنفيذها حسب ما يقدره
القاضي المختص بالنظر بالطعون الخاصة بها.
كما تجدر الإشارة إلى أن الطعون المتعلقة بالقرارات التي تصدرها تلك
الهيئات تكون من اختصاص القاضي الإداري باعتبارها هيئات إدارية حيث انه جاء
النص صراحة على انه تكون الأنظمة التي يصدرها مجلس النقد و القرض موضوع
طعن بالإبطال يقدمه الوزر المكلف بالمالية أمام مجلس الدولة طبقا لنص
المادة 65 من الأمر رقم 03/11 المؤرخ في 26/08/2003 و المتعلق بالنقد و
القرض.
و كذلك الحال بالنسبة للقرارات الفردية طبقا لنص المادتين82 ، 83و 85 من
الأمر 03/11 المذكور أعلاه والتي يتخذها المجلس حيث يتم الطعن فيها أمام
مجلس الدولة وذلك بعد قرارين بالرفض و لايجوز تقديم الطلب الثاني إلا بعد
مضي 10 أشهر من تبليغ رفض الطلب الثاني.
نلاحظ أن المشرع نص صراحة على أن تلك الطعون تقدم أمام مجلس الدولة مع بعض
القيود كما سيتم التطرق له لاحقا إلا انه بالنسبة لقرارات اللجنة المصرفية
المتعلقة بتعيين قائم بالإدارة مؤقتا و المصفي و العقوبات التأديبية تكون
قابلة للطعن القضائي أمام مجلس الدولة وذلك ما تقضي به المادة107 من الأمر
03/11 المؤرخ في 26/08/2003 والمتعلق بالنقد و القرض.
أما في مجال البورصة ، فقد جاء النص في المادة 35 من المرسوم التشريعي
رقم93/10 المؤرخ في 23/05/1993 و المتعلق ببورصة القيم المنقولة على انه في
حالة الطعن القضائي يمكن الأمر بتأجيل تنفيذ تطبيق أحكام اللائحة المطعون
فيها إذا كان ممكنا أن ينجر عن تنفيذها نتائج واضحة الشدة و الإفراط أو
طرأت وقائع جديدة بالغة الخطورة منذ نشرها.
نلاحظ استعمال المشرع مصطلح الطعن القضائي دون تحديد الجهة التي يقدم
أمامها إلا انه لاتكون إلا أمام مجلس الدولة باعتبار أن القرارات الفردية
التي تصدرها اللجنة تكون أمام مجلس الدولة. و انه في غياب النص الصريح على
اختصاص الجهات القضائية العادية
يتعين الرجوع إلى القواعد العامة الواردة في قانون الإجراءات المدنية و
القانون العضوي رقم 98/01 المؤرخ في 30/05/1998 والمتعلق باختصاصات مجلس
الدولة و تنظيمه و عمله الذي ينص في المادة 09 منه على اختصاص المجلس في
الطعون بالإلغاء ضد القرارات التي تصدرها السلطات الإدارية المركزية و
الهيئات العمومية الوطنية والمنظمات المهنية الوطنية .
و تنص المادة 57 من المرسوم التشريعي رقم 93/10 المؤرخ في 23/05/1993،
المعدل و المتمم، و المتعلق ببورصة القيم المنقولة على أن:« تعد قرارات
الغرفة الفاصلة في المجال التأديبي قابلة للطعن بالإلغاء أمام مجلس الدولة
،...».
المبحث الثالث:الطابع الاستقلالي
تعتبر استقلالية السلطات الإدارية المستقلة من أهم العناصر المميزة و
الخصوصية التي تمنح طابعا استثنائيا للسلطات الإدارية المستقلة إلا انه و
نظرا لعدم وجود نموذج موحد لهذه الأخيرة يتوجب علينا دراسة مدى تمتعها بهذه
الاستقلالية سيما بالنسبة للسلطات الموجودة في القطاع المالي. و نظرا لان
المشرع الجزائري استمد معظم الأحكام الخاصة بهذه السلطات من القانون
الفرنسي فإننا عادة ما نستعين بالنقاشات الفقهية و الدراسات التي تعرضت
لها في فرنسا.
المطلب الأول: تجسيد استقلالية السلطات الإدارية
إن فكرة الاستقلالية تعني من الجانب القانوني عدم خضوع هذه الهيئات لا
لرقابة إدارية و لا لرقابة وصائبة و ذلك مهما تكن الهيئة سواء تتمتع من
عدمه بالشخصية القانونية لكون هذه الأخيرة لا تعتبر معيارا لقياس درجة
هذه الاستقلالية .
إن المشرع قد ينص صراحة على استقلالية هذه السلطات في النصوص المنشئة لها
إلا انه قد يتغاضى عن ذلك دون أن يكون ذلك مانعا لاستقلاليتها.
لقد نص المشرع الجزائري في المادة 20 من المرسوم التشريعي رقم 93/10 المؤرخ
في 23/05/1993، المعدل و المتمم، المتعلق ببورصة القيم المنقولة على انه
:"تؤسس سلطة ضبط مستقلة لتنظيم عمليات البورصة و مراقبتها، تتمتع بالشخصية
المعنوية والاستقلال المالي..." .
يتضح لنا أن المشرع لم يكتف بإصباغ اللجنة بالطابع الاستقلالي بل منحها
أيضا الشخصية المعنوية إلا أن الأمر ليس كذلك بالنسبة لكل من مجلس النقد و
القرض و اللجنة المصرفية حيث اكتفى المشرع بالنص على إنشائهما و
تشكيلتهما و الاختصاصات الممنوحة لكل منها و هي العناصر التي من خلالها
نتبين طابع الاستقلالية.
فيمكن تقصي مظاهر هذه الاستقلالية من جانبين :
الفرع الأول: من الجانب العضوي
يمكن تقصي هذه الاستقلالية من الجانب العضوي من خلال التطرق إلى تشكيلة تلك
السلطات ، الجهة التي تتولى الاقتراح و الخيار ، العهدة و نظام التنافي .
تمتاز تشكيلة السلطات الإدارية المستقلة المعروفة في مجال الضبط الاقتصادي و
المجال المالي خصوصا بالتشكيلة الجماعية التي تساهم في تدعيم استقلالية
تلك السلطات و تفادي حصر السلطات الممنوحة لتلك الهيئات في يد شخص واحد .
و لكن هذه التشكيلة الجماعية لا تمتاز بالثبات في عدد أعضائها و المصدر
المهني الذي ينتمي إليه هؤلاء و يضاف إلى ذلك تنوع طرق التعيين.
و قد تبنى المشرع الجزائري ،كما هو حال تلك السلطات في فرنسا، التشكيلة
الجماعية دون أن يعتمد عددا مستقر عليه حيث يتراوح بين 6 أعضاء للجنة
المصرفية ، 7 أعضاء للجنة تنظيم و مراقبة عمليات البورصة و 9 أعضاء بالنسبة
لمجلس النقد و القرض، و يهدف هذا النوع من التشكيلة إلى تحقيق تقابل
الآراء المختلفة و البحث عن الحلول المتوازنة.
ويعتبر اختلاف صفة و مراكز أعضاء تلك السلطات الإدارية عامل من عوامل
الاستقلالية المميزة لها حيث تتشكل لجنة تنظيم و مراقبة عمليات البورصة من
قاض،أستاذ جامعي،عضو من المحترفين، أعضاء مقترحة من وزير المالية و محافظ
بنك الجزائر و عضو مقترح من المصف الوطني للخبراء المحاسبين و محافظي
الحسابات و المحاسبين المعتمدين .
وإذا كان مجلس النقد و القرض يمتاز بتقنية تشكيلته حيث أن معظم أعضائه من
ذوي الكفاءات في المجال المالي و الاقتصادي فان اللجنة المصرفية تمتاز
بالتنوع من ذوي الكفاءات في المجال المصرفي و المالي و المحاسبي إضافة إلى
عنصر القضاة طبقا لنص المادتين 58 و 106 من الأمر رقم 03/11 المؤرخ في
26/08/2003 و المتعلق بالنقد و القرض.
و تجدر الإشارة إلى أن المشرع الجزائري لا يتبع معيار محدد في صدد اختياره
للتشكيلة الجماعية للسلطات الإدارية المستقلة في القطاع المالي . فنجد أن
معظم الأعضاء يتم تعيينهم من ذوي الكفاءات في المجال الاقتصادي و المالي و
النقدي بالنسبة لجميع السلطات الإدارية المستقلة في القطاع المالي، إضافة
إلى عنصر القضاة حيث نجد قاضيين في اللجنة المصرفية وقاض في لجنة تنظيم و
مراقبة عمليات البورصة.
و تعتبر لجنة تنظيم و مراقبة عمليات البورصة السلطة الوحيدة التي تضم في
تشكيلتها العنصر المحترف إذ تتضمن عضو مختار من بين المسيرين للأشخاص
المعنويين المصدرة للقيم المنقولة و عضو يقترحه المصف الوطني للخبراء
المحاسبين ومحافظي الحسابات و المحاسبين المعتمدين.
و لم يتم تحديد الجهة القضائية التي ينتمي إليها القضاة المعينون في كل من
اللجنة المصرفية و لجنة تنظيم عمليات البورصة و مراقبتها دون تمييز بين
القضاء العادي و القضاء الإداري.
كما أن تعدد الجهات المساهمة في الاقتراح و التعيين يساهم في تحقيق
استقلالية السلطات الإدارية المستقلة و لابد من التمييز بين سلطة الاقتراح و
الاختيار و سلطة التعيين اللتان تحملان مفهومين مختلفين و كأن التعيين
يضفي نوع من الشكلية على الاقتراح و حتى أنها تجعل الخيار الذي يسبقها
رسميا.
و إذا كانت جميع السلطات الإدارية المستقلة تتفق في طابع التشكيلة
الجماعية إلا أنها تختلف من حيث طريقة تعيينهم فقد يتم حصر هذه السلطة في
يد جهة واحدة و قد تتعدد الجهات المتدخلة في الاقتراح و التعيين.
بينما ينفرد رئيس الجمهورية بتعيين أعضاء مجلس النقد و القرض دون أي تدخل
من أية جهة أخرى فانه في اللجنة المصرفية و لجنة تنظيم و مراقبة عمليات
البورصة تتقاسم هذا الاختصاص عدة جهات.
إضافة إلى رئيس الجمهورية الذي يتولى باختيار و تعيين أربعة من أعضاء
اللجنة المصرفية يقوم الرئيس الأول للمحكمة العليا بعد استشارة المجلس
الأعلى للقضاء باختيار القاضيان اللذان يتم انتدابهما من المحكمة العليا
إلا أن تعيينهما يتم أيضا من طرف رئيس الجمهورية كما هو حال باقي أعضائها .
أما بالنسبة للجنة تنظيم و مراقبة عمليات البورصة ،يتم تعيين أعضائها
بموجب مرسوم تنفيذي يتخذ في مجلس الحكومة بالنسبة لرئيسها و من الوزير
المكلف بالمالية بالنسبة لباقي الأعضاء رغم أن الاختيار يتم من طرف عدة
جهات : وزير العدل، الوزير المكلف بالمالية، الوزير المكلف بالتعليم
العالي، محافظ بنك الجزائر، المصف الوطني للخبراء المحاسبين و محافظي
الحسابات و المحاسبين المعتمدين .
إضافة إلى التمتع بالشخصية المعنوية، فان نظام العهدة و نظام التنافي
يعتبران من العناصر المعبرة عن مدى الاستقلالية السلطات الإدارية المستقلة
حيث تكون الأعضاء المسيرة لهذه السلطات غير قابلة للإقالة إلا في حالات
استثنائية خلال مدة عهدتها.
فبعدما كان القانون رقم 90/10 المؤرخ في 14/04/1990 المتعلق بالنقد و
القرض في مادته 22 ينص على عهدة لكل من المحافظ و نوابه و عدم إمكان
إقالتهم إلا في حالة العجز الصحي المثبت قانونا أو حالة الخطأ الفادح و انه
يتم تعيينهم بموجب مرسوم
رئاسي فان الأمر رقم 03/11 المؤرخ في 26/08/2003 والمتعلق بالنقد و القرض
الذي ألغى القانون السابق الذكر فانه لم يقم بإعادة تبني تلك الأحكام بعدما
تمّ إلغاؤها في تعديل سنة 2001 للقانون 90/10 الذي ألغى المادة 22 منه.
إلا أن ذلك لا يمنع تمتع مجلس النقد و القرض بالاستقلالية حيث انه يستشف من
نص المادة 59 من الأمر رقم 03/11 المذكورة أعلاه حيث يقضي بتعيين
الشخصيتين العضوين في المجلس و غير العضوين في مجلس الإدارة اللتان
تتداولان و تشاركان في التصويت بكل حرية مما يبين لنا ضمنيا الاستقلالية
التي يتمتع بها أعضاء المجلس.
أما بالنسبة للجنة المصرفية التي كرس القانون السابق رقم 90/10 نظام
العهدة لكل من المحافظ و باقي الأعضاء و ذلك لمدة 6 و 5 سنوات على التوالي
طبقا لنص المادة 143 منه و التي نصت على تطبيق نص المواد 23 إلى 26 دون نص
المادة 22 التي تقضي بعدم إمكانية إقالة المحافظ إلا في حالة العجز الصحي
المثبت قانونا أو حالة الخطأ الفادح و عليه هل تطبق ضمنيا بحكم مركزه
كمحافظ .
و في إطار الأمر 03/11 الذي ألغى القانون السالف الذكر فانه تم الاستغناء
عن نص المادة 22 و لم يتم إعادة إدراجها سيما بعدما تمّ إلغاؤها في إطار
تعديل القانون 90/10 بموجب الأمر 01/01 المؤرخ في 27/02/2001 كما سبقت
الإشارة إليه .
إلا أن نفس المادة 106 من الامر03/11 تنص على أن تعيين أعضاء اللجنة دون
تمييز بينهم يعينون لمدة 5 سنوات و عليه نتساءل عن الحل للوضع الذي ينجر عن
إقالة المحافظ باعتباره يتولى إدارة بنك الجزائر مع نوابه دون أن ننسى
كونه رئيس اللجنة المصرفية المركز الذي يمنح له عهدة 5 سنوات ؟أم هل أن
المشرع قصد بها أعضاء اللجنة دون رئيسها ؟و هل أن المنطق يسمح بمنح حماية
لأعضاء اللجنة دون المحافظ الذي يعتبر رئيسا لها ؟
إن الرد على هذه التساؤلات يسمح لنا تأكيد من عدمه استقلالية اللجنة المصرفية.
أما في مجال البورصة و إضافة إلى النص الصريح من طرف المشرع على استقلالية
لجنة تنظيم و مراقبة عمليات البورصة فان أعضاؤها يتمتعون بعهدة لمدة 4
سنوات و لا يمكن إقالة رئيسها خلال عهدته إلا في حالة الخطأ المهني الجسيم
أو حالة ظروف استثنائية تعرض رسميا في مجلس الحكومة و ذلك طبقا لما تنص
عليه المادتين 21 و 22 من المرسوم التشريعي رقم 93/10 المتعلق ببورصة القيم
المنقولة و المادة 3 من المرسوم التنفيذي 94/175 المؤرخ في 13/06/1994
المتضمن تطبيق المواد 21،22و 29 من المرسوم التشريعي رقم 93/10 السالف
الذكر.
و يعتبر تحديد مدة انتداب رئيس اللجنة و أعضائها من بين إحدى الركائز الهامة و المعتمد عليها قصد إبراز طابع الاستقلالية،
منه فان رئيس اللجنة يتمتع و إن أمكن القول بنوع من الحصانة تسمح له
بممارسة مهامه بكل استقلالية خلال عهدته سيما انه لايمكن إقالته إلا حالة
خطئه الجسيم أو حالة ظروف استثنائية يتم عرضها على مجلس الحكومة الذي له
أصلا سلطة تعيينه بعد اقتراح من الوزير المكلف بالمالية .
إضافة إلى العهدة التي تكرس استقلالية هذه السلطات فان الأخذ بنظام
التنافي يساهم في تعزيزها و ذلك من خلال إبعاد الأعضاء المسيرة من ممارسة
أي وظيفة قد تؤثر على استقلالية الرأي الذي يدلي به العضو خلال تصويته من
اجل إصدار القرار من طرف السلطة التي ينتمي إليها.
و يعتبر نظام التنافي عنصر مميز و يتجلى أن المشرع أراد تعزيز الاستقلالية
التي تتمتع بها السلطات المنشئة بالنسبة للنشاطات التي تتولى رقابتها و
ذلك بمنعها من أن تكون في آن واحد قاضي وخصم و إلزامهم بالتفرغ كليا
لمهامهم ، فهي حماية من جهة و استقلالية من جهة أخرى.
وتجدر الإشارة إلى أن المشرع لم ينص صراحة على الأخذ بهذا النظام في المواد
التي المكرسة لتشكيلة مجلس النقد و القرض إلا انه بالرجوع إلى نص المادة
14 من الأمر رقم 03/11 التي تخص المحافظ و نوابه فإنها تنص على تنافي
مهامهم تلك مع كل عهدة انتخابية و كل وظيفة حكومية و كل وظيفة عمومية و لا
يمكنهم ممارسة أي نشاط أو مهنة أو وظيفة أثناء عهدتهم ماعدا تمثيل الدولة
لدى المؤسسات العمومية الدولية ذات الطابع النقدي أو المالي أو الاقتصادي، و
عليه و باعتبارهم أعضاء في المجلس فان نظام التنافي مكرس بشأنهم إلا انه
لم ينص بصدد الأعضاء الآخرين على الأخذ به .
و كذلك الحال بالنسبة للجنة المصرفية التي يرأسها المحافظ و عليه يخضع لنفس
القيود السالفة الذكر و تجدر الإشارة إلى أن القاضيان المنتدبان من
المحكمة العليا و اللذان ينتميان إلى اللجنة و بحكم القانون الأساسي للقضاء
يخضعان لنظام التنافي مما يسمح بتكريس استقلالية أكثر لممارسة مهامهم.
و تتنافى مهمة رئيس لجنة تنظيم و مراقبة عمليات البورصة مع أية عهدة
انتخابية أو وظيفة حكومية أو ممارسة وظيفة عمومية أو أي نشاط آخر باستثناء
أنشطة التعليم أو الإبداع الفني أو الفكري و لا يجوز له و لا لجميع
المستخدمين الدائمين في اللجنة أن يقوموا بأية معاملات تجارية حول أسهم
مقبولة في البورصة .
كما أن القاضي العضو في اللجنة و بحكم صفته يبقى خاضعا لنظام التنافي الذي جاء النص عليه في القانون الأساسي للقضاء.
الفرع الثاني: من الجانب الوظيفي
من عناصر استقلالية هذه السلطات قدرتها على وضع نظامها الداخلي بكل حرية
على خلاف تلك التي يتم إعداد لها نظام داخلي بموجب مرسوم تنفيذي. و
الاستقلالية الوظيفية حسب هذا المظهر تتجلى في حرية السلطات الإدارية
المستقلة في اختيار مجموع القواعد التي من خلالها تقرر كيفية تنظيمها و
سيرها دون مشاركة جهات أخرى.
فطبقا لنص المادة 60 من الأمر 03/11 المؤرخ في 26/08/2003 و المتعلق بالنقد
و القرض فانه يحدد المجلس نظامه الداخلي إلا أن اللجنة المصرفية لم يمنح
لها القانون هذه الإمكانية و لم يمنعها ذلك من وضع نظام داخلي خاص بها
بموجب القرار 93/01 المؤرخ في 06/12/1993 المتعلق بالنظام الداخلي للجنة و
هو غير منشور.
و في هذا الإطار سبق لمجلس الدولة أن تعرض للطبيعة القانونية للجنة
المصرفية في إحدى قراراته التي جاء فيها:" ....أغلبية الإجراءات المطبقة
أمام اللجنة المصرفية قد تم تحديدها عن طريق نظام داخلي..." ، و يمكن لنا
أن نستشف إعداد اللجنة المصرفية لنظامها الداخلي ضمنيا رغم أن القانون لم
يمنح لها صراحة تلك الإمكانية مما يؤكد نوع من المبادرة التي تخدم كثيرا
استقلاليتها.
أما بالنسبة للجنة تنظيم و مراقبة عمليات البورصة فان القانون خول لها سلطة
إعداد نظامها الداخلي و ذلك حسب ماتقضي به المادة 26 من المرسوم التشريعي
رقم 93/10 المؤرخ في 23/05/1993 ،المعدل و المتمم، المتعلق ببورصة القيم
المنقولة على انه :"تصادق اللجنة على نظامها الداخلي خلال اجتماعها الأول
"، يتجلى لنا من خلال ما سبق السلطة التي تتمتع بها في إعداد نظام يخدم
استقلاليتها و يسمح لها بممارسة مهامها بكل حرية و بعيدا عن كل الضغوط.
كما أن استقلالية هذه السلطات من الجانب الوظيفي تتجسد من عدم إمكانية
إلغاء أو تعديل أو تعويضها من طرف سلطة عليا، ففي مجال النقد و القرض نجد
أن مايصدر من طرف مجلس النقد و القرض و إن جاء النص قانونا على تبليغ
الأنظمة التي يتخذها في
إطار سلطته التنظيمية للوزير المكلف بالمالية الذي يمكنه عرض التعديلات
التي يراها ضرورية و يكون المجلس ملزم بالاجتماع مّرة أخرى إلا انه غير
ملزم بالأخذ باقتراحات الوزير.
كما تعتبر الوسائل المالية عنصر حساس في تحديد استقلالية السلطات الإدارية
المستقلة و باعتبار بعضها لايتمتع بالشخصية المعنوية الخاصة بها و عليه
فإنها لا تتمتع بالاستقلالية المالية و لا تملك ميزانية خاصة ذاتية.
تتمتع لجنة تنظيم و مراقبة عمليات البورصة طبقا لنص المادة 20 من المرسوم
التشريعي 93/10 المؤرخ في 23/05/1993، المعدل و المتمم، والمتعلق ببورصة
القيم المنقولة بالشخصية المعنوية و الاستقلال المالي مما يسمح لها بتدعيم
استقلاليتها.
و تنص المادة 27/1 من المرسوم التشريعي رقم 93/10 السالف الذكر على انه:"
تؤخذ أتاوى عن الإعمال و الخدمات التي تؤديها اللجنة" مما يدعم فرضية أن
اللجنة بإمكانها تمويل نشاطاتها ذاتيا من مجموع الآتاوى التي تحصلها مقابل
الخدمات التي تؤديها.
و تعتبر لجنة تنظيم و مراقبة عمليات البورصة السلطة الإدارية المستقلة
الوحيدة الأكثر استقلالية في جانبها المالي مقارنة بباقي السلطات
الإدارية المستقلة الضابطة في المجال الاقتصادي عموما و المالي خصوصا و لا
سيما مجلس النقد و القرض و اللجنة المصرفية و اللتان تعتمدان على الموارد
التي تخصصها الدولة لها قصد سيرها و ممارسة وظائفها، و لم يأت النص
بصددهما على تمتعهما بالشخصية المعنوية و لا بالاستقلال المالي.

الفرع الثالث: دستورية طابع الاستقلالية
أثارت عبارة الاستقلالية في فرنسا عدة نقاشات باعتبارها غير مستعملة في
مجال التنظيم الإداري المعروف تقليديا حيث يرى البعض أن هناك حتى تناقض في
العبارة المستعملة "سلطات إدارية مستقلة" على أساس أن المعروف مبدئيا
الإدارة غير مستقلة و تكون تابعة للحكومة و عن طريقها للبرلمان و أن
الاستقلالية اقتصرها الدستور للسلطة القضائية دون أن ننسى النسبية التي
تعرفها .
و تجدر الإشارة إلى التناقض الذي قد تثيره هذه الاستقلالية مع المباديء
الدستورية سيما فيما يخص مع السلطات الثلاث المجسدة التشريعية،القضائية و
التنفيذية ، ويتم التساؤل حول مدى دستوريتها .
و لقد تطرق المؤسس الدستوري إلى تنظيم السلطات الثلاث في الباب الثاني من
الدستور الجزائري لسنة 1996 حيث بيّن حدود كل منها دون أن نجد أثرا
للسلطات الإدارية المستقلة و عليه إلا تتعارض هذه الاستقلالية مع المباديء
الدستورية ؟و في أي طائفة يتم تصنيفها؟
فهناك جانب من الفقه الذي يرى أن الهيئات الإدارية لا تعدو أن تكون إما في
وضعية عدم تركيز أو لامركزية هذا مبدئيا إلا أن السلطات الإدارية المستقلة
في وضعية تخرج عن المألوف.
و عليه و طبقا لنص الدستور الجزائري في مادته 85 فان رئيس الحكومة يسهر على
حسن سير الإدارة العمومية و عليه و باعتبار السلطات الإدارية المستقلة هي
ذات طابع إداري و عليه فالمنطق أن تكون خاضعة لرئيس الحكومة إلا انه و
باعتبارها مستقلة فإنها تخرج عن ذلك النطاق مما يخلق إشكالات .
إلا انه هناك من الشراح من يحاول تبرير دستورية هذه الاستقلالية بالنظر إلى
نص المادة 23 من الدستور التي تنص على أن:"عدم تحيز الإدارة يضمنه
القانون.»، حيث أن الحياد لا يعتبر استقلالية إلا انه لا تعتبر هذه الأخيرة
في حد ذاتها الغاية و إنما الوسيلة التي من خلالها يتم تحقيق الحياد. و
كما انه و في إطار محاولة إيجاد التبرير الملائم لهذه السلطات فانه قد يتم
الارتكاز على نص المادة 122/29 من دستور سنة 1996 حيث انه أعطت اختصاص
التشريع للبرلمان في إطار إنشاء المؤسسات و عليه فانه يمكن الاستناد على
هذه الأخيرة في حالة كون السلطة الإدارية قد تمّ إنشاؤها بموجب قانون و لكن
يبقى الإشكال مطروحا في الحالات الأخرى.
و في هذا الإطار و إن كانت لجنة تنظيم عمليات البورصة و مراقبتها قد تمّ
إنشاؤها بموجب مرسوم تشريعي إلا أن مجلس النقد و القرض و اللجنة المصرفية
قد تمّ تبنيهما بموجب أمر مع الإشارة إلى أن أول إنشاء لهما جاء بموجب
القانون القديم رقم 90/10،
و يبقى انه من المستحسن أن يتدخل المشرع و يتولى حل جميع الإشكالات المطروحة قانونا.


المطلب الثاني: حدود الاستقلالية
يعتبر عنصر الاستقلالية من أهم ميزات السلطات الإدارية المستقلة و التي
تعطي لها طابعا خصوصيا و الذي يتجلى من خلال عدة جوانب "عضوي و موضوعي" و
نجد أن تكييفها على أنها مستقلة يرد سواء بالنص الصريح أو بتقصيها من خلال
العناصر المميزة لطابع الاستقلالية إلا أن ذلك لا يعني إطلاق هذه الصفة بل
كثيرا ما تختفي و عليه هناك الكثير ممن يصفها بالاستقلالية النسبية و عليه
يثورا لتساؤل، سيما أن هذه الأخيرة عبارة عن هيئات إدارية ، حول مدى
الاستقلالية التي تتمتع بها تلك السلطات؟
و سنتولى بالدراسة هذه النقطة سواء فيما يتعلق بالجانب العضوي أو الجانب الموضوعي:
الفرع الأول: من حيث الجانب العضوي
بعدما تطرقنا إلى استقلالية السلطات الإدارية المستقلة عضويا يطرح التساؤل عن مداها:مطلقة أم نسبية ؟
إضافة إلى التشكيلة الجماعية التي تمتاز بها جميع السلطات الإدارية
المستقلة فان معظم أعضاء السلطات الإدارية المستقلة و إن لم نقل جميعهم
كما هو حال لجنة تنظيم و مراقبة عمليات البورصة هم من ذوي الكفاءات في
المجال المالي و النقدي و البورصي و الاقتصادي عموما.
و تجدر الإشارة إلى إن سلطة التعيين لأعضاء السلطات الإدارية المستقلة عادة
ما تكون محصورة في يد جهة واحدة. ففي القطاع المالي، يعودالاختصاص إلى
السلطة التنفيذية ممثلة في رئيس الجمهورية بالنسبة لمجلس النقد و القرض و
اللجنة المصرفية والى مجلس الوزراء لتعيين رئيس لجنة تنظيم و مراقبة
عمليات البورصة و الوزير المكلف بالمالية من اجل تعيين أعضائها الآخرين.
و تجدر الإشارة إلى انه لاتوجد أية رقابة على مدى تمتع الأعضاء المعينين
بالشروط المطلوبة قانونا و عليه فان السلطة التقديرية التي تتمتع بها الجهة
المختصة بالتعيين و التي يمكنها الاعتماد على معايير شخصية الأمر الذي لا
يخدم استقلاليتها.
كما أن ضعف التمثيل للجهات المهنية في هذه السلطات عامل لا يخدم
استقلاليتها حيث أننا نجدها تتشكل أساسا من أشخاص ينتمون إلى أجهزة الدولة.
فالتمثيل للمحترفين منعدم على مستوى مجلس النقدو القرض و اللجنة المصرفية
على خلاف لجنة تنظيم و مراقبة عمليات البورصة التي تعتبر السلطة الوحيدة
التي تتضمن العنصر المحترف.
كما ا اقتراح أعضاء السلطات الإدارية المستقلة من طرف جهات تابعة رئاسيا
إلى الجهات المختصة بالتعيين و التي تتمثل في رئيس الجمهورية بالنسبة لمعظم
السلطات الإدارية المستقلة بما فيها مجلس النقد و القرض و اللجنة المصرفية
باستثناء لجنة تنظيم و مراقبة عمليات البورصة.
و نلاحظ انعدام التعددية في الجهات المختصة بالتعيين و عدم مساهمة المجالس
الشعبية في ذلك منها المجلس الشعبي الوطني و مجلس الأمة، على خلاف الدول
الغربية التي تعرف هذا النوع من السلطات، مما يجعل من استقلالية هذه
السلطات أمر مردود عليه.
كما أن عدم اعتماد المشرع على نظام العهدة كما سبق التطرق إليه بعد التعديل
سنة 2001 و واصل على نفس المنوال في الأمر رقم 03/11 الذي ألغى القانون
رقم 90/10 يسمح بإقالة أعضاء مجلس النقد و القرض و ا للجنة المصرفية كلما
ارتأت الجهة المختصة بالتعيين ضروريا ذلك دون أي شرط أو قيد.
وأكثر من ذلك فانه و خلال القانون رقم 90 /10 المؤرخ في14/04/1990 و
المتعلق بالنقد و القرض فانه سبق أن تمّت إقالة محافظ بنك الجزائر رغم
وجود نص المادة 22 منه التي تحدد عهدة للمحافظ بست سنوات ، مما يبين لنا
نسبية الاستقلالية التي تتمتع بها تلك السلطات الإدارية المستقلة .
كما أن الخصائص المميزة لنظام العهدة ذات أهمية في تحديد مدى الاستقلالية التي تتمتع بها تلك السلطات سواء من حيث عدم القابلية
للتجديد و عدم القابلية للإنهاء إلا أن النصوص القانونية المتعلقة بتلك السلطات لا تشير دائما إلى كل تلك العناصر.
و ما نلاحظه هو صمت المشرع فيما يخص إمكانية تجديد عهدة أعضاء السلطات
الإدارية المستقلة في القطاع المالي في الجزائر و هو نقص يؤثر في تجسيد
استقلالية تلك السلطات إلا انه ونظرا لعدم منع التجديد فاه يبقى مباح كأصل
عام.
كما نلاحظ ورود النص في المرسوم التنفيذي رقم 94/175 المؤرخ في 13/01/1994
المتضمن تطبيق المواد 21، 22و 29 من المرسوم التشريعي رقم 93/10 المؤرخ في
23/05/1993 ، المعدل و المتمم، و المتعلق ببورصة القيم المنقولة على عدم
إمكان إنهاء مهام رئيس لجنة تنظيم و مراقبة عمليات البورصة إلا حالة
ارتكابه خطأ مهني الجسيم أو لظروف استثنائية تعرض رسميا أمام مجلس الحكومة
دون أن يقضي بذلك بالنسبة